靠山屯的話：

周永平，原國家安監總局監管二司副司長、安全生產協調司（職業健康司）副司長、統計司巡視員，北京大學法學院經濟法博士，著有《職業安全衛生法》、《勞動法學》等。經周永平先生同意，公眾號將陸續發布周永平先生撰寫的有關安全生產的9篇文章，以引起思考。（本文為第六篇）

黨的十九大標志著我國社會進入了新時代。新時代意味著各項事業應該具有新的氣象，新的標志性的特征。以法治安，建立安全生產之法秩序應該是安全生產的標志性特征之一。

進入21世紀，我國安全生產面臨前所未有的挑戰，重特大事故頻發多發。“遏制重特大事故”上升為這一時期的國家戰略，黨和政府采用一切可以采用的方法和手段來應對這一局面。經過近20年的努力，應該說，取得了顯著的成效。

據原國家安監總局資料

2005年，我國曾發生特別重大事故（一次造成30人以上死亡）多達17起（其中與職業安全事故相當的“工礦商貿”領域事故13起），2017年減少至1起（長途客運事故）;

2005年的重大事故（一次造成10—29人死亡）117起（其中工礦商貿領域55起），2017年減少至24起（工礦商貿領域14起）。

短時間內取得這樣的效果，在工業化國家解決此類問題的歷史上是很難找到先例的。安全生產取得這樣的成就真是得之不易，可以以此作為我國安全生產工作進入新時代的標志和節點。問題是在新的時代，我們究竟還存在怎樣的問題和如何去應對？即問題導向和目標導向須要清晰。

正如一位領導所指出的那樣，安全生產工作能取得如此成就，主要靠的是采取各種手段，持續保持高壓態勢的結果。制度的、政策的、行政的手段，無所不用其極，形成了被稱為轟轟烈烈的安全生產運動。

從理性角度分析，此種做法可能解決面臨的穾出的矛盾和問題，對過往這段特殊時期可能是必要的；

從長遠來看，其效果難以維持，因為其基礎不牢，甚至可能掩蓋了一些問題的存在，難以從根本上解決問題。

譬如，近20年重特大事故得到遏制，成效之顯著已如上述。但遏制一般工亡事故在工礦商貿領域卻未必有如此效果（人社部近年統計的工傷保險賠付的工亡人數幾乎年年呈上升趨勢可以為證），包括安全生產給全社會所帶來的成本（主要是政府和企業兩個方面）及其合理性更值得深入分析等。因而，安全生產新時代的任務不僅要繼續有效遏制重特大事故發生，更要從根本上，從基礎著眼，探索建立規范的、長遠的工作機制，以解決一般事故多發頻發問題，實實在在地把事故總量降下來。按照習近平新時代中國特色社會主義思想，用法治思維和法治手段解決我們面臨的問題，似惟有以法治安，真正建立安全生產法秩序的路徑可供選擇。

那么如何推進安全生產工作的法治建設？

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”其具體表現為：“實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”作為具體的、相對獨立的安全生產工作領域其法治建設的著力點應放在立法、執法、司法和守法這四個環節，并根據具體情況而有所側重。

執法問題是安全生產法治建設的核心，這是由其工作性質所決定的。制定規則固然重要，實施規則更直接關系到其結果。尤其在我國行政主導的特色下，安全生產執法問題更需要認真研究。

從理論上理解，嚴格執法必須全面遵循行政程序法規則和準確適用有關的實體規則。前者包括基本法律的行政處罰法等行政法的一般行政法規則和安全生產法相關法中的特別行政執法規范，后者包括安全生產法及有關法律法規中相關主體的具體權利義務規范，特別是當主體違反某項義務后所應承擔的后果的具體規定。這兩類規則事關法治中的程序正義和實質正義，必須一體嚴格遵循，不可偏廢，否則便無法治可言。

如果用上述標準來要求的話，我國相關行政機關作出的行為尚存在許多可商榷之處。首先，每年各個層級各種類型的安全生產大檢查活動越來越受到質疑。質疑之點在于，這類檢查是否可歸類為行政執法行為，如果是執法行為，法律依據何在，其應有怎樣的程序等等。安全大檢查起源于何時已無從考證，但其在新世紀以后愈演愈烈確是不爭的事實。由高規格（級別達到省部級）領導帶隊對具體的安全生產工作進行檢查，代表著一種姿態，對相關方保持一種高壓態勢，偶爾為之，似情有可原，也符合社情民意。但近年來這類大檢查卻變得越來越頻繁，越來越常態化，甚至一個重要節日、會議、活動而在一個地區，以至全國開展這樣的活動，引發了越來越多的詬病。級別高并不代表事事都專業，由各相關人員臨時拼湊，并不一定具有法定的執法資格和權力。不專業就抽調專家隨行，執法面臨困難就以督導政府為主，檢查企業為輔。此類徒具形式的大檢查效果如何，成本幾何，似乎無人問津。要建立安全生產的法秩序，規范行政執法行為，有必要對安全大檢查活動的有效性、必要性，以及其法律依據、合法程序進行深入研究和分析。

專項整治或專項行動，是我國常用的政策性的行政措施。它是指為解決特定領域存在的突出矛盾和問題，在相對集中的時段內采取特殊的手段和措施，進行超常規的治理行動。近年來，專項整治已經成為安全生產工作不變的利器，不僅年年行文在相同的行業領域進行專項整治，而且所涉行業領域越來越多、越來越細。沒有任何時限的專項整治，其本身已失去了專項行動的本義；如果不斷地重復進行一個領域的專項整治，說明其上一輪的整治并達到其設定的目標。因為工業化生產方式的高度危險性才產生了安全生產問題，從宏觀上來講，發生事故有其必然性。對待事故的科學方法應該是，對事故的原因進行深入分析，找到真正的問題根源，特別是技術性原因，當其具有共性特點，便修訂相關法規或標準，并通過正常的執法予以實施，才能從根本上解決類似事故的再發生問題。如果因為某一具體事故，不顧給其他企業正常業務帶來的干擾和非正常的成本，在一個地區、一個行業展開大規模的專項整治（甚至全面停產整頓），不僅犯了“一人生病，同類吃藥”方法論錯誤，也會嚴重影響社會經濟的正常運行。

近年在各項大檢查、大整治中，一些部門為更有力地推進工作，提出了一些政策或口號。但其中有些口號看似表達了極端負責的精神，但卻經不起推敲，與法治精神不符。譬如：“對非法違法生產單位和責任人，一律按規定上限處罰”。

?首先，從嚴格的法的意義上講，“非法”和“違法”、“生產單位”和“責任人”并非同類概念，將其視為一體規定處罰似有不妥；

?其次，無論那類主體存在“非法”或“違法”行為，均會有情節輕重之別，并且不同違法主體的具體情況也千差萬別，法律法規對其處罰規定幅度正基于此；

?最后，法律基于對執法人員的信任（一方面法不可能窮盡所有細節，另一方面如有違法對其信任便會受到相應處罰），酌情實行自由裁量是其法定權力。

又比如：“把隱患當成事故處理”。隱患是事故的前奏或可能造成事故，但它畢竟不是事故。要防止事故，就要對隱患進行治理，而在現代復雜的生產過程中，具體隱患處于不斷變化之中，識別和治理各類隱患便是生產經營單位永遠不變的義務。如果，行政執法人員發現了其存在明顯的，甚至重大隱患而無動于衷，則應依據法律的相關規定采取相應的行政措施，包括停產、提請關閉這樣的強力手段。但如果將其作為事故來處理這就使性質發生了根本的變化。事故具有結果的實質性和具體內容，比如傷亡人員的數量、財產損失等涉及到處理程度的指標，如何確定？更為重要的是，在我國傷亡事故的責任人一般都會面臨刑罰，如果把這一口號普遍實施，又有多少人被判刑？令人擔憂的是，在個別地方確已在這一口號的鼓勵下，實行了“事故前追刑責”的嘗試！不知其將我國刑法“罪刑法定”的根本性原則置于何地？

在新的時代，安全生產領域要真正實現嚴格執法，政府及其執法部門要戒絕權力的傲慢和任性，對其自身的相關行為要依法予以規范，特別是處于宏觀地位的領導機關更要率先垂范，引導、督促其下級規范執法行為，逐步建立起常態的、法治的行政執法秩序。

公正司法對社會的重要性無須贅述，其對建立我國安全生產法秩序在當前尤為必要。司法在促進我國安全生產工作，維護社會公平正義中一方面尚有更大的發揮空間，另一面確存在需要斟酌之處。

我國的安全生產工作目前是以行政主導為主，在涉及相關主體權利義務時，基本上是以政府及相關行政機關予以定奪，作出決定。包括工亡賠償標準提高、安全生產相關刑事處罰的司法解釋均是由行政部門直接推動的結果。行政行為注重效率，執行力強，是其優勢，我國近20年安全生產取得世所罕見的成就，便是由行政部門主導，其他相關方面（包括司法）配合的工作格局之結果。但真正的法治秩序絕不可能靠一權獨大能夠造就，任何權力都需要受到制約、限制，否則其任性帶來的后果將是對法治的嚴重破壞和社會整體利益的侵害。黨的十八屆四中全會以后，我國法院系統對安全生產領域行政訴訟（相對人對行政機關具體行政行為的告訴）網開一面、普遍重視，便為限制行政機關的于法無據行政行為已經開始顯示巨大作用，受到社會各界的廣泛贊譽。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，其對法秩序的建立和維護的功能是全方位的，其在安全生產法秩序中的建設性作用還遠遠沒有發揮出來。譬如，《安全生產法》第五十三條創設的關于安全生產過錯責任的民事訴訟還極為鮮見。我國已建立法定的工傷保險制度，但為促進企業更好地履行其保障勞動者安全義務，同時，由于企業在履行工傷保險義務的實際情況并不理想，2002年便創立了這項制度，但相關的司法實踐似尚未跟進。當前，我國的生產安全事故，特別是一般事故并未得到有效遏制，仍呈現多發高發局面。其中絕大部分都被認定為責任事故，說明企業存在著過錯或過失。根據這一現實狀況，如能通過司法有效激活和實施這項制度，必定能在提升勞動者相關權利意識和有力推動企業履行其主體責任兩個方面收到奇效，對全面推進依法治將是善莫大焉。

目前我國司法對安全生產工作的介入注重于刑事方面，主要在生產經營單位和有關行政人員的犯罪定性和量刑上做了大量工作。關于安全生產方面的刑法規則近十數年間，分別作出了三次修正或司法解釋。它們分別是2006年全國人大常委會作出的《刑法修正案》六、2007年和2015年兩高兩次就辦理安全生產刑事案件作出司法解釋。前者就安全生產新設兩種罪名（強迫冒險作業罪和不報、謊報生產安全事故罪），兩次司法解釋主要是對辦理（偵查、審判）有關案件的適用范圍、程序。針對安全生產領域如此頻繁地修法或作出司法解釋，正是因為這一時期該領域存在的突出的問題而祭出的重典，在客觀上為扭轉重特大生產安全事故頻發起到了至關重要的作用。但從嚴格的法治意義上看，其仍然存在某些不足或可討論的余地。根據《立法法》，刑事立法是全國人民代表大會專屬立法權，任何組織和個人均無權行使。新增罪名，是否屬于刑事立法，人大常委會是否有權行使？將重傷3人或財產損失100萬元以上定為“重大傷亡罪或其他嚴重后果”，兩高是否有權作出？3人重傷說明只有“傷”而沒有“亡”，是否可以構成“重大傷亡罪”？100萬的財產損失既無“傷”也無“亡”，更重要的是，如果企業是私營性質，老板也要因為自己的財產損失而遭受刑罰？這是學術界提出的疑問，更是我們在推進法治社會建設實踐中需要認真對待的問題。

在安全生產的司法實踐中，最引起廣泛討論的莫過于對為數不少的行政執法人員（見“中外安全生產責任制度比較”），甚至非行政執法人員的黨政干部，因生產經營單位發生事故而課以刑罰。從安全生產法的一般法理講，組織生產經營活動的主體是用人單位，保護這一過程中勞動者的安全健康權利，是其不可推卸的法定義務。在現代安全生產治理過程中（見“安全生產治理體系探討”），引入強勢的行政執法，意在督促和迫使相關主體更切實履行其義務，以達到更有效保障勞動者的基本人權。行政執法人員的職責定位在監督和督促上，而不應該替代用人單位去履行義務。就具體的生產安全事故而言，無論從專業的角度，還是對具體生產過程的介入程度來看，行政執法人員都沒有能力去避免或阻止其發生，即不應該、也不可能去為此承擔過重的責任（比如，直接承擔刑責）。從刑法看，確定犯罪嫌疑人罪行的標準必須是其行為與犯罪事實（結果）之間有明確的、直接的因果關系。行政執法人員無論其職責定位，還是其具體履職是否到位，均不構成事故的直接原因。因而因生產安全事故而追究監管人員的刑事責任，在法理上確實難以證成其合理性。2017年春節期間，某地以政府文件方式要求其所轄區域煤礦停產，并要求相關政府人員盯守。其間某煤礦違反文件規定組織生產，發生重大煤塵爆炸事故。3名駐礦干部在被指定的鎮人大主席（顯然不屬有執法權的政府工作人員）的帶領下前往該礦進行處理，但并未按文件要求進行24小時盯守，由此4人均以玩忽職守罪判刑。如此處理生產安全事故20年來絕非個案，而是成了普遍的模式，并且呈現出愈演愈烈的趨勢。為了消解輿論的壓力，在一些特大事故發生后，不顧法律的固定程序，在事故行政調查尚未展開，具體責任并不明確的情況下，便將負有相關職責的行政人員予以刑事立案，最終施以刑罰，確實值得從程序法和實體法上進行認真分析和研究。據最高檢察院2018年向全國人代會的報告，2013—2017年的5年中，全國由安全生產事故追究失職瀆職罪的行政干部達4368人，同比增長80.1%；而因玩忽職守追究刑責全國黨政干部的總人數為26993人，同比增長10.6%。也就是說前者占近六分之一。以直接從事安全生產監管隊伍的總人數大體匡算，其比例應該不足黨政干部總數的三十分之一。基于同樣的政治生態和干部政策、干部素質，一個單一的系統，因為單一的事項玩忽職守占比如此之高，顯然無法讓人接受，更讓人難以理解，這似乎可以解釋唯有安監系統屢屢報出集體辭職事件的原因。一個領域的黨政干部因工作（涉貪是另一回事）受到如此重罰，從全社會看，當然是顯失公平的；對受到責罰的個人及其家庭而言，其渴望公平正義地對待，是令人錐心的。可見，研究解決這一問題，已經到了刻不容緩的地步。

全民守法這一環節在安全生產法治建設中，主要著力點應該在如何使用人單位遵守法律法規和相關技術標準的規定，認真切實地履行保障勞動者安全健康之義務。

根據我國安全生產法治現狀，特別是責任主體履行義務的現實情況，可以在攻心和施壓兩個方面著力。

所謂攻心

就是要通過普法和各類宣傳教育活動，提高責任主體的法律意識、責任意識，甚至可以通過事故案例、血的教訓，激發其對受害勞動者的惻隱之心和對自身責任的認知。

施壓則需要綜合治理

譬如，通過激發和培養勞動者的權利意識，甚至發揮其集體（工會）行動權利，使其步入維護安全健康權利的前臺，勞動者自己的維權給用人單位構成的外部壓力是任何別的力量所替代不了的；同時，在需要對責任人行政執法和司法制裁時，依法對其進行重處，以起到警示同類主體的示范之效。從各國的實踐來看，規范的、常抓不懈的行政執法是迫使用人單位自覺履行法定義務的最重要手段。

法治被稱為善治，是當代社會治理成本最低、效果最佳的治理方式。由于悠久的傳統和習慣勢力的頑固，要改變安全生產行政權力獨大，不計成本的治理模式，按十八屆四中全會的要求，實現安全生產領域的法治目標，我們還有很長的路要走。