“十四五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可改革形勢(shì)分析和展望
“十三五”是我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”）與排污許可改革的重要時(shí)期。2015年9月，由中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出完善污染物排放許可制。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)）要求排污許可制銜接整合環(huán)評(píng)等相關(guān)環(huán)境管理制度。《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2016〕95號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）對(duì)“三線一單”、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等提出了明確的改革目標(biāo)和具體措施。
《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號(hào)）提出要加快審批制度改革，激發(fā)發(fā)展活力與動(dòng)力。各地生態(tài)環(huán)境部門隨后相繼發(fā)布了環(huán)評(píng)與排污許可改革事項(xiàng)。黨的十九屆四中全會(huì)提出要健全源頭預(yù)防體系，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。2020年3月，由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出要妥善處理排污許可與環(huán)評(píng)制度的關(guān)系。《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕24號(hào)）要求進(jìn)一步簡(jiǎn)化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)審批和條件。
“十四五”是全面建成小康社會(huì)，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年，也是進(jìn)一步打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)環(huán)評(píng)和排污許可工作提出了更多更新更高的需求和要求，黨的十九屆五中全會(huì)提出構(gòu)建源頭防控等綜合治理機(jī)制，全面實(shí)行排污許可制。探討和展望“十四五”時(shí)期環(huán)評(píng)與排污許可改革新形勢(shì)，對(duì)于深化環(huán)評(píng)和排污許可改革，協(xié)同推進(jìn)高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
01
“十三五”環(huán)評(píng)與排污許可改革進(jìn)展與成效
《改革方案》提出，深入開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，強(qiáng)化戰(zhàn)略環(huán)評(píng)應(yīng)用，開(kāi)展政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)，逐步建立“三線一單”管理機(jī)制。《區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)工作實(shí)施方案》（環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2018〕23號(hào)）提出2020年完成區(qū)域環(huán)評(píng)（“三線一單”）成果入庫(kù)。“十三五”期間，政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)研究取得了積極進(jìn)展。生態(tài)環(huán)境部組織完成了能源、農(nóng)業(yè)、石化等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策和中西部地區(qū)人口就近城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化等城鎮(zhèn)化政策環(huán)境影響分析試點(diǎn)研究，印發(fā)了《經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評(píng)函〔2020〕590號(hào)）。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作有序推進(jìn)，完成了京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大區(qū)域以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，對(duì)推進(jìn)相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。“三線一單”的研究和實(shí)踐工作快速推進(jìn)，第一批開(kāi)展“三線一單”工作的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省（市）及青海省相繼發(fā)布了“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案或?qū)嵤┮庖?jiàn)；第二批19省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的“三線一單”成果陸續(xù)通過(guò)了生態(tài)環(huán)境部組織的審核，一些省份“三線一單”成果已開(kāi)始應(yīng)用于國(guó)土空間規(guī)劃編制和環(huán)境管理工作中，“三線一單”管理機(jī)制已初步建立。
“十三五”期間，國(guó)家和地方針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、礦產(chǎn)資源、煤炭礦區(qū)、流域等重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評(píng)開(kāi)展了相關(guān)研究，發(fā)布了一系列政策文件和技術(shù)規(guī)范，有力推動(dòng)了規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)展。集中開(kāi)展了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶200多家產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)，陸續(xù)開(kāi)展了產(chǎn)業(yè)園區(qū)、港口、新區(qū)、流域、礦區(qū)5個(gè)重要領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)境影響核查，試點(diǎn)開(kāi)展了產(chǎn)業(yè)園區(qū)清單式管理，推動(dòng)開(kāi)展了重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商及規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)，并通過(guò)強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)復(fù)核等工作，提升規(guī)劃環(huán)評(píng)質(zhì)量。規(guī)劃環(huán)評(píng)主動(dòng)服務(wù)于國(guó)家和區(qū)域重大戰(zhàn)略決策，發(fā)揮了重大作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅生態(tài)環(huán)境部審查的30余個(gè)流域綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)，就取消了近200個(gè)不符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的大小水利水電工程，將多段干流和40多條支流納入棲息地保護(hù)。
通過(guò)修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，取消了部門預(yù)審、試生產(chǎn)審批、竣工環(huán)保驗(yàn)收許可和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理4項(xiàng)行政許可，取消了水土保持等項(xiàng)目環(huán)評(píng)預(yù)審條件。同時(shí)，通過(guò)修訂建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)分級(jí)審批目錄與分類管理名錄、優(yōu)化環(huán)境影響報(bào)告表格式等，不斷下放建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限，調(diào)整環(huán)評(píng)文件類別，推動(dòng)技術(shù)導(dǎo)則體系重構(gòu)，簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前市（縣）級(jí)生態(tài)環(huán)境部門審批的項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件占了全國(guó)的99％以上。此外，一些省（市）不斷深化環(huán)評(píng)“放管服”改革，對(duì)已開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的園區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件，采取簡(jiǎn)化、降級(jí)或豁免等措施，并強(qiáng)化了環(huán)評(píng)與排污許可之間的銜接。在大刀闊斧推行“放”改革同時(shí)，著力強(qiáng)化環(huán)評(píng)事中事后監(jiān)管與服務(wù)，印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2015〕163號(hào)）、《關(guān)于強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見(jiàn)》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2018〕11號(hào)）、《關(guān)于嚴(yán)懲弄虛作假提高環(huán)評(píng)質(zhì)量的意見(jiàn)》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2020〕48號(hào)）等文件。生態(tài)環(huán)境部制定并動(dòng)態(tài)更新國(guó)家、地方、重大外資項(xiàng)目環(huán)評(píng)服務(wù)“三本臺(tái)賬”，各地生態(tài)環(huán)境主管部門實(shí)行主動(dòng)服務(wù)，健全早期介入機(jī)制，優(yōu)化環(huán)評(píng)服務(wù)，開(kāi)辟綠色通道，壓縮審批時(shí)限，推動(dòng)改善營(yíng)商環(huán)境。
“十三五”期間我國(guó)排污許可管理開(kāi)啟新局面。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄》《排污許可管理辦法（試行）》，并組織起草了《排污許可管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》。同時(shí)，制定了70多項(xiàng)排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，構(gòu)建了較為完整的技術(shù)體系。在此基礎(chǔ)上，固定污染源排污許可證核發(fā)工作快速推進(jìn)，已有379.16萬(wàn)家排污單位納入排污許可管理，加強(qiáng)固定污染源環(huán)境管理工作邁出了一大步。同時(shí)，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門開(kāi)展了相關(guān)管理制度與排污許可銜接整合研究。《關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)(2017)84號(hào)〔2017〕84號(hào)）明確了環(huán)評(píng)與排污許可之間的關(guān)系。近2年來(lái)，一些單位和個(gè)人開(kāi)始研究區(qū)域“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評(píng)、總量控制、環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境管理制度與排污許可制之間的銜接問(wèn)題，并取得了一定的進(jìn)展。
02
“十四五”環(huán)評(píng)與排污許可改革形勢(shì)分析
黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了明確要求。作為生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域最密切的兩項(xiàng)制度，環(huán)評(píng)與排污許可制度改革機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，任務(wù)更加艱巨。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的難度加大，既要助力高質(zhì)量發(fā)展，又要推動(dòng)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，還要探索碳減排、生物多樣性保護(hù)等新課題。在新的發(fā)展階段，環(huán)評(píng)與排污許可迎來(lái)難得的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。
03
“十四五”環(huán)評(píng)與排污許可改革的基本原則與總體思路
“十四五”時(shí)期我國(guó)要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)新進(jìn)步，就需在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化、生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型、資源利用效率提升、污染物排放總量控制、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善等方面取得積極進(jìn)展。這也是“十四五”時(shí)期環(huán)評(píng)與排污許可改革的總方向，即要充分發(fā)揮環(huán)評(píng)與排污許可效能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)評(píng)—規(guī)劃環(huán)評(píng)—項(xiàng)目環(huán)評(píng)—排污許可—監(jiān)督執(zhí)法—督察問(wèn)責(zé)“六位一體”的全過(guò)程環(huán)境管理體系。
04
結(jié)語(yǔ)
環(huán)評(píng)制度是守住綠水青山的第一道防線，是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的重要基礎(chǔ)，是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要抓手。排污許可制是確保環(huán)評(píng)提出的污染防治設(shè)施和措施落地的重要保障，是固定污染源項(xiàng)目環(huán)評(píng)監(jiān)管的主要手段。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，兩項(xiàng)制度在“十四五”期間將承擔(dān)著更多的重任，肩負(fù)著更高的期盼，同時(shí)也面臨著更大的挑戰(zhàn)和嚴(yán)峻的形勢(shì)，表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性，亟須進(jìn)一步深化改革，充分發(fā)揮兩項(xiàng)制度的效能。應(yīng)堅(jiān)持“目標(biāo)引領(lǐng)貫穿始終、問(wèn)題導(dǎo)向補(bǔ)齊短板、加強(qiáng)銜接協(xié)同發(fā)力、夯實(shí)基礎(chǔ)強(qiáng)化支撐”的原則，圍繞“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)和排污許可幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，有的放矢，多點(diǎn)支撐，增強(qiáng)精細(xì)化管理能力、技術(shù)支撐能力、信息化及智能化水平和隊(duì)伍工作能力，為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。